工程建設(shè)項目貨物的招標(biāo)相對施工招標(biāo)而言，關(guān)注的人較少。究其原因，一是標(biāo)的金額較小，往往只是后者的零頭；二是專業(yè)性較強，貨物種類繁多；三是貨物招標(biāo)具有特殊性。但是貨物是工程建設(shè)項目的組成部分，貨物招標(biāo)的工作成效直接關(guān)系到工程建設(shè)項目的工期目標(biāo)、投資目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)的實現(xiàn)。

招標(biāo)是一個系統(tǒng)，招標(biāo)人、投標(biāo)人、行政監(jiān)督部門等招標(biāo)投標(biāo)活動參與人之間相互影響，招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等招標(biāo)投標(biāo)活動過程相互關(guān)聯(lián)。僅僅著眼于解決局部的問題，忽略了整體的變化，結(jié)果只能是“牽一發(fā)而動全身”，問題層出不窮，沒有從根本上解決。解決招標(biāo)的問題，首先從整體著手，界定招標(biāo)的對象，明確招標(biāo)的目的；繼而分析局部，研究招標(biāo)的過程，總結(jié)招標(biāo)的規(guī)律；最后提出解決的方法，完善招標(biāo)的機制。

一、貨物招標(biāo)的對象

清晰界定貨物招標(biāo)的對象，可以從三個方面進(jìn)行考慮。

1.根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，界定必須招標(biāo)的范圍

《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，與工程建設(shè)項目有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)。這里涉及“工程建設(shè)項目”和“重要設(shè)備、材料”兩個概念?！肮こ探ㄔO(shè)項目”由《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》詳細(xì)規(guī)定，國有企業(yè)投資、承建、承擔(dān)的工程建設(shè)項目全部屬于必須招標(biāo)的范圍?！爸匾O(shè)備、材料”由《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第二條明確規(guī)定，“是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分”，并且是“實現(xiàn)工程基本功能所必需的”。簡而言之，國有企業(yè)采購的貨物，屬于工程不可分割的組成部分，并且實現(xiàn)工程的基本功能的，必須進(jìn)行招標(biāo)。例如，某音樂廳建設(shè)項目，其中管風(fēng)琴雖屬于樂器，但與室內(nèi)裝修渾然一體，健全了音樂廳的演奏功能，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式采購。而類似鋼琴、電子琴等樂器，雖然也豐富了音樂廳的演奏功能，但可移動，不屬于必須招標(biāo)的范圍。

2.根據(jù)項目審批、核準(zhǔn)的意見，直接確定必須招標(biāo)的范圍

《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第七條規(guī)定，按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，其招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式應(yīng)當(dāng)報項目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)。貨物可以直接按照項目批復(fù)文件中，規(guī)定的招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式進(jìn)行招標(biāo)采購。

3.上述兩條與項目的實際情況相沖突時，按照實際情況進(jìn)行采購

如，某會議中心項目的業(yè)主單位為了擴大可研報告投資概算的范圍，將家具、工藝品、辦公用品等開辦類物品劃入項目審批范圍，審批單位的批復(fù)文件確定為公開招標(biāo)。執(zhí)行過程中，開辦類物品種類多達(dá)上百種，數(shù)量上萬件，如實施招標(biāo)成本太大，也缺乏相應(yīng)評標(biāo)專家。后報審批單位同意，更改了批復(fù)文件，采購方式改為了“參照競爭性談判方式”實施采購。再如，某政務(wù)中心項目，電梯招標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)具備3噸無機房貨梯生產(chǎn)資質(zhì)的廠家僅一家，二次招標(biāo)失敗后報審批部門同意，將采購方式改為了“不采用招標(biāo)方式”采購。

二、貨物招標(biāo)的目的

招標(biāo)的目的具有二重性，既有法定的目的，又有采購的目的。法定的目的，是《招標(biāo)投標(biāo)法》的內(nèi)在要求，可以概括為在公開的條件下，以客觀公正的態(tài)度和誠實信用的原則，按照法定的程序選擇公平的結(jié)果。簡而言之，就是招標(biāo)的法定程序要求。采購的目的，是工程建設(shè)項目的內(nèi)在要求，即投資目標(biāo)、工期目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)。

法定的目的和采購的目的之間是對立統(tǒng)一的。對立是普遍存在的，統(tǒng)一需要轉(zhuǎn)換。對立時，需要分析投資目標(biāo)、工期目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)與法定程序之間形成了哪些沖突，哪些是主要的，哪些是次要的，然后改變招標(biāo)的內(nèi)在因素和環(huán)境條件，化解沖突，將對立轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一。例如，招標(biāo)時間與工期的沖突。通常的做法是先明確了竣工時間，向前倒排再確定招標(biāo)的時間，結(jié)果往往招標(biāo)時間不足，不滿足法定的要求。究其原因，一方面因為工期是固定的，一旦確定所有工作的時間都必須向其靠攏；另一方面招標(biāo)時間是靈活的，因為實施招標(biāo)必須具備招標(biāo)的條件，招標(biāo)以前項目立項、可行批復(fù)、圖紙概算等必須完成，而這些時間往往具有很大的不確定性，容易導(dǎo)致時間延遲。前面的時間“拖”，后面的時間“擠”，留給招標(biāo)的時間自然就不夠了。針對這種情況，一般做法是盡量提前招標(biāo)，為工期留足時間。但隨著招標(biāo)的提前，準(zhǔn)備的時間隨之減少，可能導(dǎo)致圖紙不全、概算不清、對貨物了解不足等問題產(chǎn)生，從而給招標(biāo)帶來困難，嚴(yán)重的會延長招標(biāo)的時間，甚至導(dǎo)致招標(biāo)失敗而不得不重新招標(biāo)。所以解決招標(biāo)時間和工期的沖突，要從“前”、“中”、“后”三處著眼?！扒啊敝傅氖翘崆岸嚅L時間招標(biāo)要慎重，不能因為工期緊就隨便定個時間招標(biāo)。招標(biāo)開始前要檢查招標(biāo)的基本條件是否滿足，沒有滿足招標(biāo)的基本條件，招標(biāo)的過程便會受到影響。“中”指招標(biāo)的時間計劃，要根據(jù)項目的實際情況進(jìn)行編制，既要壓縮時間也要滿足法定的要求?！昂蟆敝傅氖遣荒芤晃肚诠て冢扒啊焙汀昂蟆币坏┐_定，便意味著招標(biāo)時間再沒有壓縮的空間，此時要堅持招標(biāo)的時間計劃安排，哪怕是延遲工期。

三、貨物招標(biāo)的過程

《招標(biāo)投標(biāo)法》是一部程序法，決定了招標(biāo)的過程具有明顯的程序性。招標(biāo)的過程是招標(biāo)投標(biāo)活動的參與人，通過法定的程序，按照法定的方法傳遞信息，最終選擇法定的結(jié)果。研究招標(biāo)的過程，需要從招標(biāo)投標(biāo)活動的參與人、程序階段、信息傳遞機制三方面著手。

一是兩類參與人。招標(biāo)投標(biāo)活動的參與人分為直接參與人和監(jiān)督人，直接參與人包括業(yè)主、招標(biāo)人、招標(biāo)代理機構(gòu)、投標(biāo)人、評標(biāo)委員會，監(jiān)督人包括行政監(jiān)督部門、項目審計部門、社會輿論。相互關(guān)系見圖1。

圖1中最里面的方框內(nèi)表示招標(biāo)投標(biāo)活動的直接參與人，參與招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)的全過程，決定招標(biāo)目的能否實現(xiàn)。其中，招標(biāo)代理機構(gòu)是招標(biāo)人的代理人，受招標(biāo)人的委托行使權(quán)力和承擔(dān)義務(wù)。外三層方框代表了三種監(jiān)督人，離最里層方框的遠(yuǎn)近代表了對招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督力度。除此以外，未在上圖中表示的業(yè)主，代表了使用方的利益，與招標(biāo)人發(fā)生聯(lián)系。

二是四個程序階段。按照招標(biāo)投標(biāo)流程，分為發(fā)布招標(biāo)公告和報名、資格預(yù)審、發(fā)標(biāo)和投標(biāo)、評標(biāo)（含開標(biāo)、定標(biāo)）四個階段。其中，資格預(yù)審改為資格后審，將與評標(biāo)階段合并；開標(biāo)主要是開標(biāo)會議的流程，定標(biāo)是招標(biāo)人依法選擇排序第一的為中標(biāo)人，開標(biāo)和定標(biāo)的程序相對固定，變化較少，可以與評標(biāo)階段合并。

三是一條信息傳遞鏈。招標(biāo)投標(biāo)活動是招標(biāo)投標(biāo)信息的傳遞過程，是直接參與人，沿著固定的方向傳遞招標(biāo)投標(biāo)的信息，依次經(jīng)過四個階段，形成一條信息傳遞鏈。傳遞的信息包括：招標(biāo)公告、報名、資格預(yù)審文件、資格預(yù)審申請文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)報告等。具體見圖2。

圖2中大方框內(nèi)是招標(biāo)的過程，包括四個階段。前后兩個小方框分別是項目審批和簽訂合同，分別是招標(biāo)在整個項目執(zhí)行過程中前后的銜接部分。

四、招標(biāo)過程的規(guī)律

分析招標(biāo)的信息傳遞過程，可以得到五條規(guī)律。

一是真實性。招標(biāo)過程中傳遞的信息必須是真實的，必須是招標(biāo)直接參與人的真實意思表示。這是法律的強制性要求，也是訂立合同的基本原則。

二是限制性。招標(biāo)過程中傳遞的信息是有限制的，表現(xiàn)在兩個方面。一方面是時間的限制，每個階段開始和結(jié)束的時間都有限制，如發(fā)布招標(biāo)公告的時間、發(fā)標(biāo)到投標(biāo)時間都有法定的要求。另一方面是對象的限制，每個階段信息傳遞的對象都有限制。比如，在發(fā)標(biāo)和投標(biāo)階段，投標(biāo)人之間不能圍標(biāo)串標(biāo)，招標(biāo)人與投標(biāo)人之間也不能相互串通，不能“明招暗定”，虛假招標(biāo)。時間限制和對象限制決定了招標(biāo)投標(biāo)信息在限制的時間內(nèi)、限制的對象間進(jìn)行傳遞，保證了四個階段的相對獨立性。

三是可修正性。招標(biāo)過程中傳遞的信息是可以修正的。在法定的時間內(nèi)，投標(biāo)人對資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件可以提出疑問，招標(biāo)人可以根據(jù)異議對文件進(jìn)行修正。在法定的時間外，投標(biāo)人無權(quán)對資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件提出異議，招標(biāo)人也無權(quán)進(jìn)行修改。此外，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第六十條，投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起10日內(nèi)向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。表明投標(biāo)人對招標(biāo)過程產(chǎn)生的異議也應(yīng)當(dāng)在法定的時間內(nèi)提出。

四是不可逆性。招標(biāo)過程中傳遞的信息是不可逆的。招標(biāo)的四個程序階段依次進(jìn)行，不能先進(jìn)行資格預(yù)審，再發(fā)布招標(biāo)公告；或是，先開標(biāo)再發(fā)標(biāo)。同時，下一階段的信息包含了上一階段的信息。比如，資格預(yù)審文件包含了招標(biāo)公告的內(nèi)容，招標(biāo)文件包含了資格預(yù)審文件的內(nèi)容。正因為如此，招標(biāo)的過程存在著決策的風(fēng)險。每個階段的決策都會影響到下一階段的決策，正所謂“一著不慎，滿盤皆輸”。

五是可預(yù)見性。按照規(guī)定的招標(biāo)過程傳遞招標(biāo)信息，招標(biāo)的結(jié)果具有可預(yù)見性。在真實性、限制性、可修正性、不可逆性得到充分保障的前提下，招標(biāo)的結(jié)果在一定范圍內(nèi)是可以預(yù)見的。

招標(biāo)的結(jié)果不符合預(yù)期，原因是招標(biāo)過程的真實性、限制性、可修正性、不可逆性遭到了破壞。比如，虛假投標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)等都會影響招標(biāo)的結(jié)果。在招標(biāo)信息傳遞的鏈條上，一個信息的偏離，都可能導(dǎo)致最終結(jié)果的偏差。

五、貨物招標(biāo)的對策

1、科學(xué)編寫招標(biāo)方案

招標(biāo)方案的計劃和安排，應(yīng)當(dāng)著重解決兩個問題。一個是清晰界定招標(biāo)的對象。清晰界定了招標(biāo)的對象，才能合理設(shè)置貨物的“打包”方案（如何設(shè)置標(biāo)段和招標(biāo)的先后次序）。另一個是平衡招標(biāo)的目的。法定的目的、采購的目的之間需要巧妙的平衡，這需要智慧。招標(biāo)方案是招標(biāo)的開始，有了好的開始，才會有好的結(jié)果。

2、嚴(yán)格控制招標(biāo)過程

過程是影響結(jié)果的另一個因素。嚴(yán)格控制招標(biāo)過程，就是要保證過程的規(guī)律不被破壞，特別是真實性、限制性、可修正性、不可逆性這四個規(guī)律。只有保證了這幾條規(guī)律，可預(yù)見性才會得以實現(xiàn)，才能保證招標(biāo)質(zhì)量。

3、盡量降低決策風(fēng)險

招標(biāo)存在較大的決策風(fēng)險。對于較大的項目，一個人或一個部門做決策時往往難以顧及招標(biāo)的方方面面。為了降低決策風(fēng)險，應(yīng)設(shè)置多部門多層級的管理模式，最大程度地分散風(fēng)險。比如設(shè)置招標(biāo)的實施部門，具體經(jīng)辦招標(biāo)工作；招標(biāo)的支持部門，提供財務(wù)、策劃、預(yù)算等數(shù)據(jù)信息，對招標(biāo)工作予以支持；招標(biāo)的監(jiān)督部門，依照法律監(jiān)督招標(biāo)全過程；招標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，匯總各方面信息從更高的層面實施招標(biāo)決策。

4、慎重選擇招標(biāo)代理機構(gòu)

招標(biāo)代理機構(gòu)是招標(biāo)人的“左右手”，其專業(yè)能力、工作優(yōu)劣直接關(guān)系到招標(biāo)的結(jié)果。選擇招標(biāo)代理機構(gòu)應(yīng)從三方面考慮：一是整體的實力。招標(biāo)代理機構(gòu)整體的企業(yè)實力，包括企業(yè)的資格、信譽、業(yè)績等。二是具體經(jīng)辦人員的實力。招標(biāo)是項事務(wù)性工作，應(yīng)當(dāng)考察具體做事的人的能力，包括品行、資格、經(jīng)驗、溝通和協(xié)調(diào)能力等。三是評標(biāo)專家的實力。一般招標(biāo)代理結(jié)構(gòu)都有幾個“高手”，碰到疑難重點問題，就要看“高手”的水平了。所以，評標(biāo)專家的實力，體現(xiàn)了招標(biāo)代理機構(gòu)分析問題、解決問題的能力。